De la réforme en France

Depuis la fin des années 1980, le thème de la réforme, et de la réforme difficile, est devenu une sorte de tourment inconscient des Français. On sait qu'il faut des réformes, on sait qu'il faut "s'adapter", on aimerait bien que quelqu'un s'en occupe sans avoir à y participer... Le changement fait vite peur, dès lors qu'il n'est pas porté par une espérance. Le radicalisme des conversations de café tourne vite au découragement. Et chaque réforme proposée se heurte à deux objections : 1)"Ce n'est pas la bonne réforme", disent ses adversaires, le plus souvent ceux qui sont lésés dans leurs intérêts 2) "Ce n'est qu'une demi-réforme", disent les spectateurs, en général ceux dont les intérêts ne sont pas directement remis en cause.

Eh oui, les réformes d'adaptation sont les plus difficiles à "faire passer" politiquement. D'où la résurgence, depuis 30 ans, d'un vieux discours. C'est la faute du pays. Ce pays qui ne saurait pas faire des réformes, mais des révolutions, qui serait incapable de s'unir autour de solutions pragmatiques. Trop fougueuse pour les uns, la France serait aussi trop fragile pour les autres. C'est ce que Jacques Chirac en était venu à penser ; il fallait avant tout rassurer, protéger... d'où le discours à la fois méprisant et doloriste que l'on nous sert depuis pas mal d'années.

Les Français ? avant tout des victimes, de pauvres êtres désorientés dont il faut calmer les peurs. Des gens dont on n'attend plus qu'une vague confiance faite d'une grande part de lâcheté, ou bien de grands enfants auxquels on annonce, comme durant la campagne de 2012, qu'on va "réenchanter le rêve français". Non seulement il s'agit de rêve et d'enchantement, quand nous sommes tous les jours face au réel, mais en plus on nous le dit : on va nous faire rêver, on va nous enchanter la réalité. Avouer aux citoyens qu'on leur vend du rêve est, au fond, une chose terrible.

Pour ceux qui pensent que les Français sont des adultes, la vraie question est de savoir ce qu'on nous propose sous nom de "réforme". Le terme n'est-il pas devenu lui-même un fétiche, un outil pour cliver à la hâte la nation entre "réformateurs" et "conservateurs" et donner à croire que l'on change tout alors qu'on ne fait pas vraiment évoluer les choses ?

La Fondapol diffuse actuellement une petite brochure des plus intéressante. Elle est signée par Pierre Pezziardi, Serge Soudoplatoff et Xavier Quérat-Hément et s'intitule (assez longuement) Pour la croissance, la débureaucratisation par la confiance. Mieux, plus simple et avec les mêmes personnes. Un titre qu'on croirait surgi de l"époque moderne ou du XIXe siècle, quand les titres ressemblaient à des banderoles ou à des quatrièmes de couverture.

Son contenu m'a donné à penser. Il s'agit d'une critique du modèle managérial élaboré des années 1940 aux années 1960, où pour répondre à un problème, on cherche à rationaliser a priori l'ensemble d'un système. Ce qui conduit tout à la fois à l'alourdir, à restreindre l'autonomie des personnes et à générer de nouveaux dysfonctionnement qui eux-mêmes rendront nécessaire une refonte...

Les auteurs pensent plus utile de guetter les points de dysfonctionnement, les goulots d'étranglement, d'inventorier les mécontentements de tous les acteurs (agents et usagers), et de proposer des solutions ponctuelles en laissant les plus d'initiative possible à ceux qui se trouvent sur le terrain. Leur idée est que la réforme ne peut pas venir exclusivement d'en haut, dans la mesure où les dirigeants ont généralement intériorisé toute la contrainte bureaucratique (j'avais avancé un point de vue similaire pour la réforme de l'Etat qui à mon sens ne pouvait sortir de la haute fonction publique http://iphilo.fr/2013/10/31/de-lutopie-republicaine-retrospective/)

La vraie réforme n'est pas la "refondation" ni forcément la "refonte globale" quand il s'agit non pas de créer, mais d'adapter. Elle est une démarche pragmatique qui isole les points à régler et assouplit au lieu de remplacer un système rigide pas un autre. Il paraît clair que cette démarche-là, politiquement, est plus vendable parce qu'elle évite la dramatisation des enjeux, qui peut être une nécessité politique, mais dont il ne faut se servir qu'avec mesure, car elle s'use rapidement.

Vous aurez compris mon scepticisme, de ce point de vue, relativement à la "refonte globale" annoncée de notre fiscalité. Prévue dans un délai ultra court, tout de suite négociée avec les partenaires sociaux, bien accueillie en principe (et uniquement en principe) dans l'opinion tant qu'elle reste sur le papier car chacun peut encore espérer qu'il y gagnera, je pense qu'elle se bornera à quelques mesurettes choisies non pas pour régler des problèmes précis, mais pour faire penser que l'on a mis en oeuvre une "vraie" réforme.

Le véritable enjeu, aujourd'hui, c'est de réformer des systèmes complexes. Et si le meilleur outil pour cela était une certaine modestie, une bonne dose de pragmatisme et le respect des acteurs de terrain ?

Dans la nasse

Dans un texte sur 1968, j’évoquais l’autre jour le livre de Raymond Aron, La Révolution introuvable, livre d’entretiens avec Alain Duhamel, écrit-parlé à chaud, publié en 1968. Il s’y trouvait au passage (on trouve toujours de tout chez ce diable d’homme libre qu’était Raymond Aron), une petite pique sur le gaullisme, en tant que système politique issu de la constitution de 1958 et de la réforme de 1962 : « Le gaullisme a considérablement renforcé les défauts structurels de la société française. La centralisation bureaucratique ne date pas de 1958, mais cette centralisation a encore été renforcée par, d’abord par la réduction au minimum du rôle du Parlement. Les parlementaires jouaient un rôle d’intermédiaire entre leurs électeurs, les circonscriptions et l’administration, le Pouvoir. Probablement les parlementaires remplissaient-ils une fonction méconnue et utile. En deuxième lieu, le pouvoir gaulliste a choisi très souvent ses ministres parmi les fonctionnaires qui ont adopté un style d’autorité typique de fonctionnaires, souvent hommes très remarquables, mais non pas hommes politiques. (…) Le général de Gaulle se déclare investi par le mandat populaire de la suprême légitimité, il a interprété la Constitution de manière telle que son Premier ministre soit l’expression de sa politique, que, par conséquent, il ne se présente pas en arbitre entre les partis, mais tienne le rôle d’un véritable chef de l’Exécutif. (…) Dernière remarque. La contestation générale de l’autorité tient pour une part à la psychologie nationale, elle représente la contre-partie de la répression hiérarchique et autoritaire, qui semble venir du fond des âges et qui prend de nouvelles formes dans la société moderne, sans disparaître pour autant. » (Raymond Aron, Penser la liberté, penser la démocratie, Paris, Quarto Gallimard, 2005, p. 674-5). Centralisation, bureaucratisation du pouvoir, mentalité française contestataire : tout cela contribuait à créer un fossé.

Aron n’est d’ailleurs pas entièrement pessimiste dans cet ouvrage : influencé par la théorie wébérienne de la bureaucratie, il y voit encore dans les fonctionnaires l’expression d’une rationalité qui méconnaîtrait les contraintes de l’opinion. Or la confusion entre administration et politique n’est pas seulement un affaiblissement de la rationalité par rapport à la pression de l’opinion. Elle était grosse aussi, comme on ne pouvait pas encore le voir dans les années 1960, d’une incapacité à faire des choix. Il pouvait également estimer qu’une certaine décentralisation pourrait ré-ancrer la politique dans le pays, recréer des intermédiaires : c’était compter sans le cumul des mandats dont nous ne sommes pas parvenus à nous débarrasser, et sans le maintien d’une dépendance financière des collectivités locales par rapport à l’Etat, faute de décentralisation fiscale. En retour, cette décentralisation a peut-être aussi eu pour effet, alliée au scrutin d’arrondissement, de renforcer le conservatisme des députés, comme on l’a vu dans l’affaire de la réforme de la carte judiciaire. Et nous apercevons là à une autre difficulté, qu’Aron pouvait déjà toucher du doigt dans l’enseignement supérieur français (qu’il critiquait beaucoup), et qui est devenue beaucoup plus forte aujourd'hui : l’État modernisateur des années 1946 (premier plan Monnet) jusqu’à la fin des années 1960 est depuis les années 1980 à la traîne par rapport à la société, incapable qu'il est de se moderniser lui-même. La crise de l’État, qui est devenue celle du régime, gît dans ce retournement.

Les ministres et les membres de leurs cabinets, quelles que soient leurs orientations politiques, le vivent eux-mêmes, quand ils se débattent au sein de la technostructure de leur ministère. C’est un microcosme qui ouvre sur un part inquiétante de la réalité nationale. Je dois avouer ici un fort moment d’angoisse, vécu l'autre jour en relisant pour le plaisir le début de l’œuvre magistrale de François Furet, La Révolution de Turgot à Jules Ferry, 1770-1880 (parue en 1988, réédition dans La Révolution française, Paris, Quarto Gallimard, 2007). L’historien y décrit la situation de la noblesse au XVIIIème siècle, en panne de vocation politique depuis l’installation de la monarchie absolue. Trois voies pouvait s’ouvrir à elle, trois devenirs : celui d’une noblesse « polonaise » opposante et nostalgique ; celui d’une noblesse « prussienne » associée au despotisme éclairé, sauvegardant son assise foncière mais participant à la construction de l’État ; celui enfin d’une noblesse « anglaise », « aristocratie parlementaire d’une classe politique plus vaste où l’argent donne un libre accès » (p. 233). Mais l’État ne lui a offert aucune de ses voies, il l’a dominé en s’y imbriquant et en l’épousant en quelque sorte, l’anoblissement et la vénalité des offices l’impliquant dans la gestion de ce groupe et dans ses querelles internes. « De là, écrit François Furet, cette manie française du « rang » qui se répercute du haut en bas de la société, et où se trouve sans doute, par réaction, une des grandes sources de l’égalitarisme révolutionnaire. Sous l’Ancien Régime, l’État devient inséparable de ce nœud de passions et d’intérêts, puisque c’est lui qui distribue les rangs, bien trop parcimonieusement pour une société en expansion » (p. 232). C’est en son sein même que naissent blocages et contestations. « Là se noue la crise à la fois sociale et politique du XVIIIème siècle français, où trouve sa source une partie de la Révolution et de ses prolongements au XIXème siècle. Ni le roi de France ni la noblesse ne proposent de politique qui puisse rassembler État et société dirigeante autour d’un minimum de consensus : l’action royale oscille de ce fait entre despotisme et capitulation. » (p. 234.)

Mélange d’égalitarisme et de défense des avantages acquis, d’aspiration démocratique et de repli sur soi, impuissance de l’État trop impliqué dans la société pour pouvoir imposer une ligne directrice, pour pouvoir même la penser clairement… si on remplace la noblesse par la société française de ce début du XXIème siècle, l’analogie devient troublante.

Inventorier les contraintes fait toujours naître en nous un sentiment d’impuissance. On peut toujours penser que la prise du conscience d’un problème est le début d’une marche vers la solution – c’est ce que se disait Tocqueville après avoir écrit L’Ancien Régime et la révolution, livre qui pouvait incliner au pessimisme. Je crois surtout qu’il faut saisir « l’épaisseur » des choses, de la réalité, de ce qui nous résiste, pour nous dégager du mythe consulaire, qui date de 1799 : un homme surgit, qui en quelques années règle tous les dossiers chauds, tranche, réorganise. Ce n’est plus cela qu’il faut attendre. C’est se demander si droite et gauche rament dans le bon sens qui est la vraie, la seule vraie question.