De la réforme en France

Depuis la fin des années 1980, le thème de la réforme, et de la réforme difficile, est devenu une sorte de tourment inconscient des Français. On sait qu'il faut des réformes, on sait qu'il faut "s'adapter", on aimerait bien que quelqu'un s'en occupe sans avoir à y participer... Le changement fait vite peur, dès lors qu'il n'est pas porté par une espérance. Le radicalisme des conversations de café tourne vite au découragement. Et chaque réforme proposée se heurte à deux objections : 1)"Ce n'est pas la bonne réforme", disent ses adversaires, le plus souvent ceux qui sont lésés dans leurs intérêts 2) "Ce n'est qu'une demi-réforme", disent les spectateurs, en général ceux dont les intérêts ne sont pas directement remis en cause.

Eh oui, les réformes d'adaptation sont les plus difficiles à "faire passer" politiquement. D'où la résurgence, depuis 30 ans, d'un vieux discours. C'est la faute du pays. Ce pays qui ne saurait pas faire des réformes, mais des révolutions, qui serait incapable de s'unir autour de solutions pragmatiques. Trop fougueuse pour les uns, la France serait aussi trop fragile pour les autres. C'est ce que Jacques Chirac en était venu à penser ; il fallait avant tout rassurer, protéger... d'où le discours à la fois méprisant et doloriste que l'on nous sert depuis pas mal d'années.

Les Français ? avant tout des victimes, de pauvres êtres désorientés dont il faut calmer les peurs. Des gens dont on n'attend plus qu'une vague confiance faite d'une grande part de lâcheté, ou bien de grands enfants auxquels on annonce, comme durant la campagne de 2012, qu'on va "réenchanter le rêve français". Non seulement il s'agit de rêve et d'enchantement, quand nous sommes tous les jours face au réel, mais en plus on nous le dit : on va nous faire rêver, on va nous enchanter la réalité. Avouer aux citoyens qu'on leur vend du rêve est, au fond, une chose terrible.

Pour ceux qui pensent que les Français sont des adultes, la vraie question est de savoir ce qu'on nous propose sous nom de "réforme". Le terme n'est-il pas devenu lui-même un fétiche, un outil pour cliver à la hâte la nation entre "réformateurs" et "conservateurs" et donner à croire que l'on change tout alors qu'on ne fait pas vraiment évoluer les choses ?

La Fondapol diffuse actuellement une petite brochure des plus intéressante. Elle est signée par Pierre Pezziardi, Serge Soudoplatoff et Xavier Quérat-Hément et s'intitule (assez longuement) Pour la croissance, la débureaucratisation par la confiance. Mieux, plus simple et avec les mêmes personnes. Un titre qu'on croirait surgi de l"époque moderne ou du XIXe siècle, quand les titres ressemblaient à des banderoles ou à des quatrièmes de couverture.

Son contenu m'a donné à penser. Il s'agit d'une critique du modèle managérial élaboré des années 1940 aux années 1960, où pour répondre à un problème, on cherche à rationaliser a priori l'ensemble d'un système. Ce qui conduit tout à la fois à l'alourdir, à restreindre l'autonomie des personnes et à générer de nouveaux dysfonctionnement qui eux-mêmes rendront nécessaire une refonte...

Les auteurs pensent plus utile de guetter les points de dysfonctionnement, les goulots d'étranglement, d'inventorier les mécontentements de tous les acteurs (agents et usagers), et de proposer des solutions ponctuelles en laissant les plus d'initiative possible à ceux qui se trouvent sur le terrain. Leur idée est que la réforme ne peut pas venir exclusivement d'en haut, dans la mesure où les dirigeants ont généralement intériorisé toute la contrainte bureaucratique (j'avais avancé un point de vue similaire pour la réforme de l'Etat qui à mon sens ne pouvait sortir de la haute fonction publique http://iphilo.fr/2013/10/31/de-lutopie-republicaine-retrospective/)

La vraie réforme n'est pas la "refondation" ni forcément la "refonte globale" quand il s'agit non pas de créer, mais d'adapter. Elle est une démarche pragmatique qui isole les points à régler et assouplit au lieu de remplacer un système rigide pas un autre. Il paraît clair que cette démarche-là, politiquement, est plus vendable parce qu'elle évite la dramatisation des enjeux, qui peut être une nécessité politique, mais dont il ne faut se servir qu'avec mesure, car elle s'use rapidement.

Vous aurez compris mon scepticisme, de ce point de vue, relativement à la "refonte globale" annoncée de notre fiscalité. Prévue dans un délai ultra court, tout de suite négociée avec les partenaires sociaux, bien accueillie en principe (et uniquement en principe) dans l'opinion tant qu'elle reste sur le papier car chacun peut encore espérer qu'il y gagnera, je pense qu'elle se bornera à quelques mesurettes choisies non pas pour régler des problèmes précis, mais pour faire penser que l'on a mis en oeuvre une "vraie" réforme.

Le véritable enjeu, aujourd'hui, c'est de réformer des systèmes complexes. Et si le meilleur outil pour cela était une certaine modestie, une bonne dose de pragmatisme et le respect des acteurs de terrain ?

conservateurs/réformateurs, révolutionnaires/réactionnaires

Une petite mise au point sur des termes redoutables, et qui ne prennent leur sens que les uns par rapport aux autres, ce qu’il faut toujours garder à l’esprit quand on les utilise isolément.
Derrière toute écriture historique, derrière toute tentative aussi de commenter notre présent, il y a une philosophie implicite, par forcément cohérente, mais structurante ; de grandes orientations, des choix, une sensibilité. L’aventure intellectuelle commence quand on les revisite, quand on les réexamine régulièrement. Je livre ici quelques unes des clefs que j’utilise – cela ne va pas plus loin, on n’y trouvera rien qui bouleverse la pensée politique contemporaine !
Répondant à un commentaire affuté, j’ai avancé l’autre jour l’idée que les « réactionnaires » pouvaient se trouver dans tous les camps. La réplique, fine elle aussi, me pousse à aller plus loin.
Durant tout le XIXe siècle, la « réaction » s’oppose à la « révolution ». Etre réactionnaire, c’est donc affaire de contexte. C’est refuser un changement brusque, ample et récent. Les grands écrivains réactionnaires du XIXe siècle, comme Barbey d’Aurevilly, se définissaient encore par rapport à la Révolution française. Ils refusaient la rupture brutale avec la société française traditionnelle. On n’est pas réactionnaire contre une révolution à venir, mais contre une révolution faite. D’où une parenté étrange entre le réactionnaire et le révolutionnaire (celui qui aspire à une révolution non encore advenue) : ils communient dans la détestation du présent. On peut se dégoûter d’un appartement parce qu’on regrette le précédent ou qu’on rêve du suivant ; et on peut dans les deux cas trouver le salon trop petit. Aussi, certains réactionnaires se trouvent-ils, dans leur critique du présent, avoir des intuitions fulgurantes, quasi-prophétiques, et certains révolutionnaires chanter la nostalgie conservatrice (me reviennent à l’esprit les paroles de La Montagne de Jean Ferrat, belle chanson sur le dépeuplement des zones montagneuses dans la grande modernisation des années 1960). D’une certaine manière, il y a de la réaction chez les « antimondialisation », qui l’ont bien senti eux-même en se baptisant altermondialistes.
L’autre binôme structurant serait le couple conservateur / réformateur. Le terme « conservateur » est sans doute le plus malmené en France. C’est un héritage de la rupture de 1789. Un conservateur est une personne attachée à certaines traditions ; en France, ceux qui étaient attachés aux traditions monarchique et catholique n’ont jamais vraiment réussi à rentrer dans le jeu politique, et le parti conservateur à l’anglaise dont beaucoup on rêvé, de Chateaubriand à Léon XIII, n’a pas réussi à s’imposer. Charles X et les catholiques intransigeants ont travaillé tant qu’ils ont pu à la marginalisation politique du catholicisme français, et ils ont réussi.
D’où, chez nous, l’acception ultra-péjorative du « conservateur », vu comme un être fondamentalement borné, opposé à tout changement, dominé par la peur ou animé par des motifs intéressés. Face à lui se dresse le « réformateur », paré dans le discours actuel de toutes les qualités, tant qu’il réforme le voisin ; les étatistes veulent réformer le capitalisme, les libéraux veulent réformer la fonction publique. Or, le conservatisme, au vrai sens, celui qu’il a au Royaume-Uni ou en Allemagne, représente, comme toutes les autres étiquettes analysées ici, une vraie forme de la sensibilité politique : le sens de la valeur des héritages. Les conservateurs britanniques ou allemands ne reculent pas devant les changements qui leur paraissent nécessaires, ils savent, selon la formule attribuée à Disraeli, « réformer pour conserver ».
Restent les « réformateurs ». La réforme, selon Littré, est l’ « action de ramener à l’ancienne forme ou de donner une forme meilleure ». Une institution que l’on réforme doit être plus fidèle à sa vocation traditionnelle, ou être capable de répondre à de nouvelles attentes. Alors que la révolution est un changement global, un bouleversement d’ensemble, la réforme est sectorielle. L’ampleur de la révolution peut « nécessiter » la violence aux yeux de ses partisans, la réforme requiert un mélange de fermeté et de négociation pour ceux qui la mettent en oeuvre.
Tout cela forme une polyphonie qui s’harmonise ou dissone en nous. Personne, sauf ceux qui veulent se mutiler intellectuellement ou sont des fanatiques maniaques de l’unité, n’est à 100% conservateur, réactionnaire, réformateur ou révolutionnaire. Cela supposerait un jugement a priori sur tous les aspects de la vie sociale et les degrés de changement et de permanence qu’ils nécessitent. Cependant, les attitudes révolutionnaires ou réactionnaires sont les plus globalisantes (on aspire à un changement global ou on refuse un changement global), tandis que les attitudes conservatrices ou réformatrices se laissent plus aisément colorer.
Une fois la démocratie installée (je sais bien que révolutionnaires et réactionnaires commencent par dire que nous ne sommes pas en démocratie), le binôme conservateur/réformateur se retrouve à l’avant-scène. La longue phase d’installation de la démocratie empêche même que ce binôme structure vraiment l’opposition gauche/droite. Chaque camp a ses traditions (ce qu’il veut conserver prioritairement dans l’héritage commun du pays) et les réformes qu’il veut promouvoir. Les deux camps sont obligés d’être réformateurs, car il faut proposer un minimum de changement pour être élu, et que l’Histoire va assez vite pour multiplier les défis nouveaux.
Les réformes elles-mêmes peuvent être conservatrices ou radicales. Elles sont conservatrices (ou, si l’on préfère, d’adaptation) quand elles visent avant tout à adapter une institution au contexte environnant, pour lui permettre de conserver une efficacité. Elles sont radicales quand elles visent à donner à une institution de nouveaux objectifs. Une même réforme peut parfois être lue de deux manières : l’instauration du PACS, par exemple, peut être vue comme une adaptation de la législation à l’évolution des mœurs ou comme un pas vers la reconnaissance pleine et entière d’une minorité. Mais on peut considérer par exemple que la mise en place du RMI est une réforme radicale, dans la mesure où on tente d’instaurer une situation nouvelle, où l’État garantit effectivement le revenu minimal dont Bentham avait rêvé. La refonte de la carte judiciaire se présente comme une réforme d’adaptation, qui vise à adapter le système judiciaire aux contraintes actuelles.
Bien d’autres caractères que la manière d’envisager les réformes permettent de distinguer la gauche, le centre et la droite, et il ne faut pas s’étonner que le critère des réformes soit peu efficace pour poser ces distinctions. Une réforme, pour avoir une chance d’être acceptée, doit être présentée clairement : quels sont les objectifs de la réforme ? que voulons-nous conserver ? que voulons-nous changer ? Il faut donc être capable de transcender le binôme conservateurs/réformateurs dans la démarche réformatrice elle-même…
Cette typologie schématique met en lumière, à l’arrière-plan de nos attitudes politiques, le rapport fondamental que nous entretenons avec la réalité historique de notre époque. Aspirons-nous à la maîtrise totale de cette réalité ? Nous serons révolutionnaires ou réactionnaires. Sommes-nous soucieux de discerner ce que nous pouvons changer et ce à quoi nous devons nous résigner ? Pensons-nous, comme les stoïciens, qu’il faut accepter ce que nous ne pouvons changer et changer le reste, nous serons réformateurs et nous pourrons l’être de bien des façons, selon nos sensibilités.
Chaque option a ses périls : révolutionnaires et réactionnaires sont guettés par le verbalisme impuissant, la contestation stérile ou le basculement dans la violence. Les réformateurs de tout bord, plus ou moins radicaux ou conservateurs, par l’impuissance et la compromission.

Réforme, réformes

Nous avons pris l’habitude en France d’opposer à tout bout de champ les « réformateurs » aux « conservateurs ». Cette grille en apparence logique a deux défauts majeurs. Le premier est de faire croire qu’être conservateur est être partisan du statu quo. Hors, en Grande-Bretagne, en Allemagne, aux Etats-Unis, des partis considérés comme « conservateurs », et qui se désignent parfois ainsi eux-mêmes (les conservateurs anglais, la CDU allemande, les Républicains américains) ont procédé à des nombre de réformes. Qui peut considérer Margaret Thatcher, Ronald Reagan, Helmut Kohl ou Angel Merckel comme des partisans du statu quo ?
Chez nous, les forces conservatrices ont été marginalisées, et se sont assez souvent marginalisées elles-mêmes en refusant le tournant libéral et démocratique : les « royalistes » avec leur frange ultra, devenus « légitimistes » après 1830, les monarchistes des années 1870, malgré quelques tentatives de les remettre dans le jeu, pour élaborer un conservatisme à l’anglaise : ce fut le rêve de Chateaubriand en son temps, ce fut aussi celui du pape Léon XIII quand il lança en 1890-1892 la politique de « Ralliement » des catholiques français à la République. Il n’y a donc eu personne pour tenter d’allier fidélité aux forces traditionnelles et intégration dans le jeu démocratique, du moins explicitement…
Opposer des « réformistes » aux « conservateurs » alors que personne ne se dit en France « conservateur » et que tous les candidats aux présidentielles et tous les partis sont obligés, en démocratie, de proposer des réformes, ne nous aident pas tellement à penser le débat contemporain : les 35 heures, en 1997, étaient une réforme, leur neutralisation actuelle en est une autre. Nous avons donc besoin, pour penser la politique contemporaine, d’une typologie des réformes. J’en propose une, schématique.
Je repars pour cela du débat entre Edmund Burke et Thomas Paine, deux grands penseurs britanniques, au moment de la Révolution française. Burke était critique de la Révolution, et Paine en était chaudement partisan, alors que tous deux étaient des libéraux. Burke critiquait les droits de l’homme, la nouvelle constitution française et leur prétention à refonder, à partir de principes abstraits et absolus, l’ordre politique. Il pensait que les « améliorations » ne pouvaient être apportées à l’ordre politique que de manière très progressive, en respectant la tradition nationale et la nature des choses. Paine au contraire pensait que Burke promouvait la « démocratie des morts » en étouffant les vivants sous le poids de la tradition. Suivre les principes nouveaux était un acte libérateur, il fallait s’affranchir de la pesanteur des héritages…
Nous pouvons tirer de là deux conceptions de la réforme, un conception « radicale » et une conception « conservatrice ». La conception radicale pose d’abord les principes, et considère que la réalité doit s’y adapter. On peut prendre deux exemples, l’un malheureux, l’autre heureux : les 35 heures déjà citées, et la loi sur la parité. Une réforme radicale peut débloquer une situation (comme dans toutes les formes de l’affirmative action, et dans le cas de la parité qui contribue à promouvoir la place des femmes en politique) et parfois peut ne pas atteindre ses objectifs, voire nuire, parce qu’elle méprise la réalité (comme dans le cas des 35 heures).
La conception conservatrice de la réforme considère qu’il faut adapter les lois à la réalité sociale, économique, nationale, internationale, et aux contraintes que cette réalité impose. Si le terme de « conservatrice » gêne – et c’est pour longtemps le cas en France », on peut appeler ce type de réforme des réformes d’adaptation. Les réformes du marché du travail, comme une éventuelle réforme de l’hôpital, peuvent entrer dans cette catégorie. On pourrait également risquer l’expression de réforme pragmatique.
Burke était un avocat de la prudence politique, de ce qu’on appellerait le réalisme, et n’envisageait pas le nouveau monde démocratique qui s’annonçait. Par contre, il a prévu la Terreur dès les débuts de la Révolution française. Paine était un avocat d’une politique reposant sur des principes absolus, démocratiques, affirmés sans concessions : il entrevit nos démocraties modernes, mais fit un passage dans les geôles de Robespierre qui dut réjouir son adversaire. Tous les camps pratiquent un dosage de radicalisme et de conservatisme : Burke n’aurait sûrement pas approuvé l’intervention américaine en 2003, et le plan de démocratisation du Moyen-Orient (les « dominos démocratiques ») porte la marque de l’optimisme painien…
Ajoutons enfin, pour finir une réforme optimiste, que certaines réformes peuvent être justifiables sur le plan des principes universels comme sur celui du réalisme pragmatique : ainsi, la proclamation en 1882 de l’obligation scolaire par Jules Ferry…