Premier ministre vs président ?

Le tandem président-premier ministre est la principale caractéristique, et on peut se demander s’il n’est pas le talon d’achille de notre système. On va trouver que j’attaque beaucoup la Vème République ; en fait, je me demande souvent si, avec tous ses défauts, ce régime n’est pas particulièrement bien adapté à la réalité française.
Est-ce un hasard si le parlementarisme à l’anglaise ne s’est jamais acclimaté en France ? Ce fut le rêve des libéraux sous la Restauration et de la monarchie de Juillet, et même d’un royaliste comme Chateaubriand. Mais ni Louis XVIII, ni Charles X, ni même Louis-Philippe ne se résignèrent à jouer le rôle effacé d’un monarque parlementaire. Ils voulurent toujours pouvoir intervenir, et orienter la politique du gouvernement. Napoléon III tenta in extremis l’expérience, mais le gouvernement d’Émile Ollivier chuta avant même Sedan. Le Comte de Chambord, au début des années 1870, ne fut si intransigeant sur la question du drapeau, qu’il voulait blanc et non bleu blanc rouge, que parce qu’il ne voulait pas « commencer un règne fort et réparateur par un acte de faiblesse » - parce qu’il refusait donc d’être ce monarque à l’anglaise que rêvaient la majorité des députés monarchistes.
La Troisième République était bien parlementaire, mais le président avait des pouvoirs forts dans les lois constitutionnelles de 1875. La tentative du conservateur Mac Mahon pour vaincre une majorité républicaine, en 1877, aboutit certes à ce qu’à partir de Jules Grévy, élu en 1879, les présidents restèrent discrets ; on tenait peut-être enfin le « monarque parlementaire » : un président élu par les chambres, qui se contentait d’incarner la continuité de l’État, se bornait à un rôle (pas négligeable) de conseil et de représentation, et laissait au président du Conseil la direction du gouvernement. Mais, malgré le rêve de Gambetta, jamais la vie politique ne parvint à s’organiser autour de grands partis puissants et nombreux, dégageant des orientations claires ; il aurait fallu pour stabiliser le régime que le président s’investisse davantage…
IIIème et IVème République vouées à l’instabilité, malgré quelques exceptions, on en revint en 1958 à l’idée selon laquelle le chef de l’État (le président de la République) devait orienter la politique de la nation. Après le tournant de 1962, le premier ministre Georges Pompidou lança le concept de « majorité présidentielle » : le chef de l’État est donc en plus le vrai chef de la majorité. C’est à ce prix, comme le pressentaient Clemenceau et Alexandre Millerand, que le système trouve, enfin, une certaine stabilité.
Le prix à payer est élevé, cependant : la confusion entre État et gouvernement, entre les lois de l’État, dont le respect s’impose à tous et les décisions gouvernementales qui peuvent être contestées, a fini par produire des effets terribles : la contestation chez nous se fait volontiers illégale. On bloque les routes, on occupe les Universités, les lycées… sans que jamais le rappel au respect de la loi républicaine puisse avoir un effet autre que de radicaliser la polémique. L’ordre légal et le gouvernement, c’est tout un pour le contestataire – et le gouvernant n’est pas loin de penser comme lui.
Et voici dans ce chaos potentiel le premier ministre, chef du gouvernement, se prétendant parfois (ce fut le cas par exemple de Jean-Pierre Raffarin) « chef de la majorité », dans la dépendance absolue du chef de l’État sitôt que la « majorité présidentielle » domine le Parlement. S’il devient populaire, il trouve une certaine légitimité : mais Georges Pompidou avec son sang-froid de 1968, Jacques Chaban Delmas et son projet de « nouvelle société », Michel Rocard à partir de 1988… furent tous victimes de leur popularité, car elle les plaçait directement dans une situation de rivalité avec le président. Si le premier ministre n’a pas d’assise dans le pays (Raymond Barre qui finit par en trouver une mais après Matignon, Édith Cresson, Dominique de Villepin), il a parfois du mal à imposer ses choix, ou, s’il les impose, il est facilement « lâché » par l’hôte de l’Élysée.
Nicolas Sarkozy et François Fillon ont pu donner l’impression qu’une page était tournée. Il n’en est rien. L’actuel président a refusé les facilités d’une présidence en retrait, qui conduit toujours à enterrer les réformes difficiles, mais il a laissé peu d’espace à son premier ministre. La cohérence du tandem tenait dans le fait que les deux hommes avaient élaboré ensemble leur projet ; ils pouvaient dans une certaine mesure se présenter comme « interchangeables », ce qui conduisait en fait le premier ministre à suppléer le président, et à donner du lest, de la continuité, de la profondeur à l’action gouvernementale, l’un orientant, défendant ses orientations directement dans l’opinion, fort de sa légitimité électorale, l’autre les mettant en œuvre patiemment. L’improvisation et les effets d’annonce malheureux que le président à multiplié au moment où sa popularité chutait a empêché la mise en place de ce fonctionnement. Le premier ministre apparaît presque comme le seul gardien du projet commun, ce qui explique en partie sa relative popularité mais le fragilise considérablement.
Une majorité forte, un grand parti pourrait être aussi le « gardien du programme », et pousser l’équipe à la cohérence. Mais comme le notait déjà Léon Blum dans A l’échelle humaine, écrit en 1941 (en prison) et publié en 1945, la France n’a jamais connu de grands partis de masse gouvernementaux bien organisés. Etre le « chef de la majorité » en France, que l’on soit président ou même premier ministre, c’est disposer d’une majorité parlementaire et se trouver par le biais d’élus cumulards en butte aux pressions locales. Et éventuellement pouvoir utiliser une bonne structure pour faire une campagne électorale.
Confusion entre l’État et le gouvernement, disjonction entre travail gouvernemental et parti majoritaire s’inscrivent ainsi comme des structures déterminantes de la vie politique française. La révision constitutionnelle, qui peut être utile pour résoudre d’autres problèmes, ne s’attaque pas au problème posé par le binôme président/premier ministre… et il vaut peut-être mieux ne pas s’y attaquer, car le rôle ingrat du premier ministre est extrêmement important. Le premier ministre est dans ce système monarchique, qu’il le veuille ou non, un contre-pouvoir important, il est le seul obstacle à cette solitude du pouvoir que notre système post-1962 exagère à plaisir ; s’il a moins de marge de manœuvre que le président, le premier ministre peut être moins obsédé par sa popularité, moins balloté par les revirements de l’opinion et, s’il est courageux, il peut se trouver tenir le cap dans des passages difficiles.